Projetos

Executivo propõe normas para administração das finanças públicas

Projeto de lei estabelece que código gerencial vale para Executivo e Legislativo

Prédio da Prefeitura Municipal. Paço Municipal. Centro da cidade.
Paço Municipal, sede do Executivo porto-alegrense, está localizado na Praça Montevidéu(Foto: Ederson Nunes/CMPA)

A presentado “com a finalidade de alcançar o equilíbrio financeiro das contas”, está em tramitação na Câmara Municipal de Porto Alegre, projeto de lei do Executivo que visa estabelecer regime de Gestão Fiscal Responsável, em órgãos do Município, através da adoção de “um código de conduta gerencial, a ser observado na gestão da coisa pública”. A proposta, como argumenta a Prefeitura Municipal, lista mecanismos prudenciais de controle e manutenção do equilíbrio das finanças públicas, conforme padrões estabelecidos nas constituições Federal e do Estado.

O projeto em avaliação por parte de vereadores e vereadoras, e também pelas comissões permanentes da Câmara Municipal, estabelece que as determinações previstas deverão ser compreendidas, além do Poder Executivo, pelo Poder Legislativo e autarquias, fundações e empresas estatais dependentes da administração pública direta e indireta. O texto, caso venha a ser aprovado pelo plenário, deverá entrar “em vigor na data de sua publicação, produzindo seus efeitos a contar de 12 meses após a publicação”.

São fixados como princípios no texto a prevenção de déficits imoderados e reiterados, a limitação da dívida pública a nível prudente, a adoção de política tributária previsível e estável e a transparência na elaboração e divulgação dos documentos orçamentários e contábeis. Também é determinado ser “obrigatória a obediência aos critérios, formas e metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), bem como na Lei Orçamentária Anual (LOA), visando a atender ao equilíbrio entre receitas e despesas, e observado os limites de empenhos e liquidações de despesas”.

Renúncia e Incentivos

Em relação às receitas públicas, o projeto de lei do Executivo prevê que “a efetiva arrecadação de todos os tributos é requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal”. Para que isso seja cumprido, é determinado que o Município deverá explorar com eficiência a sua base tributária, a partir da instituição, previsão e arrecadação dos tributos de sua competência. Essa situação, diz o texto da proposta, “auxiliará no cumprimento das metas fiscais e no atendimento das diferentes despesas”.

A respeito da renúncia de receitas e benefícios fiscais, o projeto determina que a “concessão ou ampliação de incentivos ou benefícios de natureza tributária, da qual decorra renúncia de receita (...) terá vigência somente a partir de 1º de janeiro do primeiro ano do próximo gestor”. É esclarecido no texto que renúncias são compreendidas como anistias, remissões, subsídios, créditos presumidos, concessões de isenções de caráter não geral ou redução de base de cálculo, sempre que impliquem em “redução discriminada de tributos ou contribuições e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado”. 

Incentivos e benefícios fiscais, conforme a proposta, só poderão ser concedidos por tempo determinado, havendo, porém, a obrigatoriedade de realização prévia de estudos de viabilidade econômica e financeira relativos à criação e sua concessão. Já isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, referente à alíquota do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), deverão observar a Lei Complementar n.º 116. 

Planta de Valores

O projeto de lei igualmente determina que “o Poder Executivo deverá obrigatoriamente apresentar projeto de atualização da planta genérica de valores imobiliários sempre no primeiro ano de cada mandato, exceto se a mesma tiver sido atualizada há menos de quatro anos”. Caso essa determinação não seja cumprida, haverá a “caracterização de renúncia de receita por parte do gestor”.

Para a realização de qualquer despesa pública, a proposta estabelece que, antes da sua realização, deverá haver uma fundamentação de sua necessidade e conveniência. “É vedado ao gestor gerar despesa ou assumir obrigação não autorizada, irregular, sem previsão na LOA, sem prévio empenho ou sem suficiência financeira”, determina o texto. Na geração de despesas sem prévio empenho, deverá ocorrer a “abertura de processo de sindicância para apuração de responsabilidade”. 

“Atos que criarem ou aumentarem despesa deverão ser instruídos com estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, bem como a demonstração da origem dos recursos para seu custeio”, é outra das previsões deste projeto de lei. Também é estabelecido que “se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes devem promover a limitação de empenho e de movimentação financeira”.

Equipamentos Públicos

Sobre a implementação de equipamentos públicos que possam gerar despesa de pessoal ou de custeio ao Município, o projeto de lei obriga, anteriormente ao início de procedimentos licitatórios e à celebração de convênios ou financiamentos de projetos com valores superiores à R$ 1,5 milhão que deverão ser apresentados, além das exigências legais, dados descritivos e analíticos.

Nestas informações estão incluídas a listagem de objetivos do projeto e compatibilidade com o Plano Plurianual; quadro de desembolso para utilização dos recursos, incluindo: cronograma do projeto; custos de implantação e operação; fontes de financiamento; e garantias de cumprimento das obrigações a serem assumidas. Também devem ser informadas a demanda a ser suprida e estimativa de atendimento dos usuários; a projeção da despesa com pessoal; a projeção de custos fixos operacionais mensais; e a projeção de custos com conservação e manutenção; entre outros itens

Despesas com Pessoal

O projeto de lei define como despesa total com pessoal “o somatório dos gastos com servidores ativos, inativos, pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis e de membros do Poder Executivo e Legislativo”. As chamadas espécies remuneratórias incluem “vencimento e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos de aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência”.

Da mesma forma, são consideradas despesas com pessoal “a parcela da remuneração do servidor ou empregado público sobre a qual é descontado o Imposto de Renda retido na fonte; Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS); e demais despesas que não possuam caráter indenizatório”. São ainda incluídas nesta lista os valores decorrentes da contratação administrativa por tempo determinado para atender necessidades temporárias de excepcional interesse público; ou as despesas de pessoal das autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. 

O projeto de lei define que a despesa total com pessoal deverá observar o limite máximo de 60% da Receita Corrente Liquida (RCL), respeitada a repartição de 6% para o Legislativo e de 54% para o Executivo. Nestes limites estão compreendidos ainda os órgãos da Administração Pública Indireta, incluindo as Fundações Públicas, inclusive de Direito Privado. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista do Município, que tenham recebido recursos financeiros destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de forma recorrente e contínua durante o período de 12 meses ininterruptos, também serão consideradas dependentes da Administração Pública Direta.

Será considerado nulo, conforme a proposta do Executivo, todo o ato “de que resulte aumento da despesa com pessoal, expedido a partir dos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder, órgão ou entidade”. Igualmente será é nulo ato que estabeleça aumento ou reposição salarial a ser implementado a partir do início do período de 180 dias anteriores ao final do mandato do titular. 

Medidas Prudenciais

Na hipótese de a despesa total com pessoal exceder a 95% dos limites referido no projeto de lei, os Poderes Executivo e Legislativo ficarão obrigados a adotarem medidas prudenciais. Neste caso, a proposta veda a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título; a criação de cargo, emprego ou função; a alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; o provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança. Também será vedada a contratação de hora extraordinária.

Ainda na possibilidade da despesa total com pessoal exceder os limites aqui referidos, os Poderes Executivo e Legislativo ficam obrigados a eliminarem o excedente no exercício seguinte. Para isso poderão adotar, entre outras, as seguintes providências: redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; e a exoneração dos servidores não estáveis. Contudo, caso essas medidas não forem suficientes, o projeto de lei estabelece que “o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal”.

Caso a despesa de pessoal esteja acima dos limites previstos no momento da publicação desta Lei Complementar, se ela viera a ser aprovada pela Câmara Municipal, “o chefe do Poder Executivo deverá eliminar o excedente nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro”.

Já, se o Município dentro de um exercício despender menos de 10% da sua RCL com grupo de despesa Investimento, o projeto de lei determina que a despesa total com pessoal no exercício seguinte não poderá exceder, em valores absolutos, ao montante da despesa empenhada no exercício financeiro anterior. O mesmo texto, porém, determina que “caso o município dentro de um exercício despender menos de 5% da sua RCL com grupo de despesa Investimento, tendo como sua fonte de custeio do Tesouro Municipal, aplicam-se as mesmas restrições”.

Folha de Pagamento

Ainda em relação a pessoal, o projeto de lei estabelece que qualquer norma referente a despesas desta natureza deverá atender a estimativas dos impactos sobre a folha de pagamento, encargos sociais e benefícios; análise e parecer da Procuradoria sobre a necessidade da referida despesa; parecer do Previmpa quanto aos impactos resultantes; e análise e autorização prévia, ao menos, das Secretarias Municipais da Fazenda (SMF), Planejamento e Gestão (SMPG) e Procuradoria-Geral do Município (PGM).

O projeto de lei também determina que o Município deverá propor na LDO, os limites de endividamento para o exercício a que se referir e para os dois subsequentes, bem como, a previsão para os próximos 30 anos. Se a dívida consolidada vier a ultrapassar o limite previsto nesta proposta, “em um exercício, ela deverá ser reconduzida dentro do limite até o término do exercício seguinte”.

Da mesma forma é fixado que, enquanto perdurar o excesso, o Município “estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa”. Também é determinado que os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos, integrarão a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.

Comissão da Qualidade

Outra das previsões deste projeto de lei é a criação da Comissão Permanente da Qualidade e Transparência da Gestão Fiscal. A ser formada por representantes dos Poderes Executivo e Legislativo e da Sociedade Civil organizada, este órgão deverá ser integrado por sete membros titulares e respectivos suplentes, da seguinte forma: três do Poder Executivo Municipal, indicados pelo Prefeito; um do Poder Legislativo Municipal, indicado pelo Presidente da Câmara Municipal de Porto Alegre; e três da sociedade civil organizada. Estes, serão escolhidos entre membros do Conselho Regional de Economia (Corecon); do Conselho Regional de Contabilidade (CRC); do Conselho Regional de Administração (CRA); da Ordem dos Advogados do Brasil-RS (OAB/RS); e da Associação Rio-grandense de Imprensa (ARI).

O mandato dos membros da Comissão Permanente da Qualidade e Transparência da Gestão Fiscal terá duração de dois anos, sendo permitida uma única recondução por igual período. Para as atividades administrativas serão indicados três servidores municipais, ligado à SMF. No desempenho das funções, as pessoas investidas como membros da Comissão, apenas a título de representação, receberão pagamento de jeton, por reunião ordinária, que deverá ocorrer uma vez a cada quadrimestre. 

A Comissão Permanente da Qualidade e Transparência da Gestão Fiscal tem como objetivos: monitorar a Gestão Fiscal municipal; buscar sua transparência e aprimoramento; zelar pela manutenção do equilíbrio das contas públicas municipais; e divulgar as análises, estudos e diagnósticos, bem como quaisquer outros instrumentos necessários à sua atividade, entre outros itens.

Prestação de Contas

O projeto de lei determina que o Município prestará contas através da publicação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), contendo o balanço orçamentário e execução das despesas por função/subfunção, que será publicado em até 30 dias após o encerramento de cada bimestre; da publicação do Relatório de Gestão Fiscal (RGF), quadrimestralmente; do relatório de acompanhamento das metas fiscais e contingenciamento necessário para atingimento do Resultado Primário.

Também deverão ser publicizados o relatório das despesas liquidadas de Pessoal, detalhando pelo menos os vencimentos básico, adicionais e avanços por tempo de serviço, funções gratificadas, gratificações e horas-extras, separados por servidores ativos, inativos e pensionistas, separados por Poder e órgão, quadrimestralmente; bem como o relatório qualitativo de Pessoal, detalhando o cargo, contendo o número de servidores ativos, inativos e pensionistas, separados por Poder e órgão, quadrimestralmente; entre outros relatórios. Todas as prestações de contas deverão ser publicadas no DOPA-e e divulgadas na internet. 

Texto e edição: Helio Panzenhagen (reg. prof. 7154)